“Folketrygden og rettssikkerheten”. Artikkel fra 2006, som fortsatt er aktuell.

FOLKETRYGDEN OG RETTSIKKERHETEN

Tidsskrift for Erstatningsrett, 2006/4, side 300-303

Advokat Henrik Grønhaug

1 NAV-rundskrivet

For å nå målsetningen om korrekte vedtak har Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) utarbeidet rundskriv som forklarer og presiserer innholdet i de enkelte bestemmelsene i folketrygdloven. Før opprettelsen av NAV lå denne oppgaven hos Rikstrygdeverket (RTV). Rundskrivet er langt på vei en instruks fra NAV til tjenestemenn, og det sentrale verktøyet for saksbehandlerne når de skal finne frem til gjeldene rett.

I praksis er det rundskrivet som bestemmer utfallet i den enkelte sak i trygdeforvaltningen, ikke selve lovteksten. Feil i rundskrivet medfører ofte uriktige vedtak.

2 NAV og domstolskontroll

Høyesterett avsa dom 27. april 2005 i en sak der jeg representerte NN fra Telemark, se Rt. 2005 s. 548. Saken gjaldt fastsettelse av uføretidspunkt, se folketrygdloven § 12-10. Dommen er behandlet av Imran Haider i Tidskrift for Erstatningsrett 2006 side 75 følgende.

I § 12-10 er uføretidspunktet definert som det tidspunktet da medlemmet fikk sin inntektsevne/arbeidsevne varig nedsatt med minst halvparten.

I § 12-7 er det gitt nærmere retningslinjer for hva som må til for at inntektsevnen skal være varig nedsatt medminst halvparten. Hovedregelen er kort fortalt at inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten når den kronisk syke ikke lenger er i stand til å skaffe seg mer enn halvparten av den inntekt han ville hatt som frisk.

 I saken for Høyesterett gjaldt spørsmålet om uføretidspunktet kunne trekkes tilbake forut en periode med inntekt med mer enn halvparten når denne inntekten er et resultat av velvillighet fra arbeidsgiver eller hjelp fra arbeidskamerater. Arbeidsplassen er den viktigste arenaen for attføring, noe som kommer til uttrykk i IA-avtalen (inkluderende arbeidsliv).

Mange arbeidstakere får reduserte inntekter i en slik bedriftsintern attføringssituasjon, men ikke så mye at inntektene blir redusert med halvparten. Hvis attføringsforsøket ikke lykkes, vil pensjonene kunne bli lavere dersom uføretidspunktet settes til etter at attføringsforsøket er avsluttet, og høyere dersom uføretidspunktet settes til tidspunktet da sykdom/funksjonsnedsettelsen inntraff.

Problemet med å sette uføretidspunktet til etter avsluttet attføringsforsøk er at dette kan virke demotiverende på viljen til å forsøke attføring samt svekke viljen hos pliktoppfyllende arbeidsgivere som ikke ønsker å gjøre noe som medfører at pensjonene til sine arbeidstakere blir redusert.

Før 1992 fremgikk det av rundskrivet til folketrygdloven at man skulle se bort fra perioder med inntekt når inntekten var et resultat av velvillighet fra arbeidsgiver eller hjelp fra arbeidskamerater (typisk ved bedriftsintern attføring).

Rundskrivet ble endret i 1992. RTV har fra da av gitt instruks til saksbehandlere om at uføretidspunktet skal settes til etter at inntektene fra arbeidsgiver opphører/blir redusert med minst 50 % selv om inntektene forut for dette var et resultat av velvillighet fra arbeidsgiver. Dette ble tema ved Høyesteretts behandling av saken i Rt. 2005 s. 548. I avsnitt 41 uttaler førstevoterende:

«Denne endringa hadde etter mitt syn ikkje dekning i lovarbeidet.»

I avsnitt 43 viser førstevoterende til en rekke trygderettskjennelser og uttaler:

«I alle desse sakene er uføretidspunktet sett tilbake, over periodar med arbeid.»

I samme avsnitt står det videre at det i trygderettspraksis ikke finnes spor av den rettsforståelsen som kommer til uttrykk i rundskrivet etter 1992.

Dommen slår etter dette fast at regelen skal forstås slik den beskrives i rundskrivet før endringen i 1992.

Etter Høyesteretts dom burde RTV/NAV ha endret rundskrivet tilbake til slik det var før 1992. Videre burde NAV ha startet arbeidet med å rette opp alle de uriktige vedtakene etter 1992.

Dette har ennå ikke skjedd, halvannet år etter Høyesteretts dom. Rundskrivet er fortsatt slik det har vært etter den uriktige endringen i 1992. Saksbehandlere fortsetter å treffe uriktige vedtak, og arbeidet med å finne frem til og rette opp alle de uriktige vedtakene i tiden etter 1992 uteblir.

 Dette er ikke bare illojalt i forhold til avgjørelser fra Trygderetten og Høyesterett, men etter min menig også «trygdesvindel» i millionklassen.

3 Bakgrunnen for NAVs mangelfulle oppfølging av høyesterettsdom

I telefonsamtaler 11. oktober 2006 med NAV er det hevdet at bakgrunnen for at man ikke har endret rundskrivet til slik det var før 1992 (enklere kan det ikke gjøres), er at NAV er uenig i Høyesterett sitt standpunkt og Trygderettens praksis siden 1992.

NAV har vært i kontakt med Arbeids- og inkluderingsdepartementet med forslag om å endre loven. I brev av 28. november 2005 fra RTV (nå NAV) til departementet begrunnes forslaget slik:

«En omlegging av praksis i samsvar med Høyesteretts forståelse vil innebære en omfattende omlegging av det system vi i dag har for fastsetting av uføregrad og inntektsprøving av uføreytelser. Rikstrygdeverket finner dette lite ønskelig».

I brev av 13. januar 2006 svarte departementet at det ikke ønsker å følge opp forslaget om å endre loven. For egen del kan jeg tilføye at selv om loven hadde blitt endret, kunne en lovbestemmelse etter Grunnloven § 97 ikke gis tilbakevirkende kraft.

Øvrige dokumenter har NAV valgt å unnta offentlighet som «interne» etter offentlighetsloven.

Motivene for manglende oppfølging av omfattende trygderettspraksis og høyesterettsdom er ulovlige og indikerer etter min mening en ukultur.

Disse forholdene bidrar til å svekke rettssikkerheten på trygderettens område.

4 Tiltak som kan bedre rettssikkerheten?

En av Trygderettens hovedoppgaver er å avsi kjennelser som kan være retningsgivende for trygdeforvaltningen. Før høyesterettsdommen forelå det en langvarig og entydig trygderettspraksis som NAV ikke har fulgt opp ved å endre rundskrivet.

Bakgrunnen for mangelfull oppfølging fra NAV er en uenighet mellom NAV og Trygderetten.

Ved uenighet mellom NAV og Trygderetten om innholdet i en regel ligger det i systemets natur at det er Trygderettens standpunkt skal tillegges størst vekt. NAV kan eventuelt ta initiativ til å få endret loven hvis det skulle være grunnlag for det. Mangelfull oppfølging i form av å ikke endre rundskrivet/instruks til saksbehandlere i tråd med signaler fra Trygderetten, medfører at Trygderetten mister sin tiltenkte funksjon som rettsavklarer.

 Saken til NN illustrerer at nåværende domstolskontroll gjennom Trygderetten, lagmannsretten og Høyesterett ikke fungerer slik lovgiver har forutsatt.

En årsak til dette er at denne type unnlatelser ikke får følger for de ansvarlige på tross av forsettelig illojalitet. Og det skjer på et område der feilen får betydelige konsekvenser for mange i form av lavere pensjon enn det de har krav på etter vilkårene i folketrygdloven.

En eller annen form for ansvarliggjøring kan bidra til å redusere problemene som følger med illojalitet.

Systemet med anke til Trygderetten og domstolskontroll med forvaltningen forutsetter at NAV/forvaltningen lojalt følger opp med endringer i rundskrivet/praksis. Uten ansvarliggjøring er det vanskelig å gjøre noe med de rettstap som oppstår som følge av mangelfull lojalitet.

Problemet er at forvaltningsorganet selv neppe er egnet til å ansvarliggjøre seg selv og sine.

5 Når konsekvensene blir for omfattende

I saken med uføretidspunkt er konsekvensene av mangelfull oppfølging av Trygderettens praksis og siden Høyesteretts dom så omfattende at jeg vanskelig kan se at NAV er i stand til rette opp alle feilene siden 1992. Når skaden er så stor som her, og arbeidet med å rette opp blir så omfattende, kan det bli fristende for et forvaltningsorgan å ikke gjøre noe i en situasjon der man samtidig ikke føler risiko for ansvarliggjøring.